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从细节入手推进依法行政
2016-04-25 | 作者: 尹飞 | 来源: 中国国土资源报 | 【 】【打印】【关闭

  《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)已于2015年3月1日起施行。在《条例》经国务院原则通过后,国土资源部就依据《条例》的主旨和精神,结合各不动产登记试点地区的统一登记实践,启动了《条例》实施细则的起草工作。今年1月1日,国土资源部以第63号令发布实施《不动产登记暂行条例实施细则》(以下简称《细则》),对《条例》进行了细化,为不动产统一登记确定了更为详细的操作规范。我们将组织相关专家,分两期对《细则》进行深度解读。 

  《细则》体现了依法行政的要求,细化了不动产统一登记各项具体规则,对于登记机构及其工作人员的权限、登记程序、各类登记类型及其申请材料、不动产登记资料的查询、利用和保护等都进行了具体规定。可以说,践行依法行政,构成了贯穿《细则》各项制度和规范的一条红线。

  严格遵循上位法设定登记权限 

  《细则》制定过程中,恪守《物权法》等法律以及《条例》等行政法规的基本精神和各项具体制度,严格设定登记机构各项权限、强化登记机构的责任

  登记制度设计中,登记程序的启动权归属于登记机构还是当事人至关重要。不动产登记,究其本质,是在不动产权利因法律事实发生变动的情况下,由当事人就相关法律事实提出主张,登记机构确认法律事实的发生并就相应的不动产权利变动后果记载于登记簿。根据《物权法》对物权变动的规定,不动产登记原则上应当由当事人提出;登记程序原则上应当由当事人启动。《物权法》对不动产登记的规定,也确认了依申请登记的基本原则。

  但从不动产登记实践来看,不少规范性文件中存在着相当数量的允许登记机构随意依职权启动登记程序的规定。这种做法严重损害当事人的信赖利益和交易安全,本质上是国家权力对市场的过分干预。

  《细则》在遵循《物权法》基本精神的基础上,在第二条明确规定,不动产登记应当依照当事人的申请进行,但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。这就明确确定了依申请登记的原则;而将依职权办理登记严格限制在法定特定情形。同时,在第十三条明确规定,申请登记的事项记载于不动产登记簿前,全体申请人提出撤回登记申请的,登记机构应当将登记申请书以及相关材料退还申请人,从而允许当事人依照其意志终结登记程序。这就明确了当事人的意思在登记中的主导地位,充分体现了《物权法》等法律所贯彻的私法自治的精神。

  此外,《细则》对登记类型的详细列举、对登记程序的缜密细化、对各类申请材料的严格限制、对登记机构审查职责的规定、对异议登记失效的规定等,无不是对登记职权的规范,无不体现了上位法的要求。

  恪守程序法定,细化登记程序 

  权力的行使必须依据法定的程序进行。不动产登记制度本质上是行政程序法,而《细则》以专章规范了不动产登记的具体程序

  对于依申请登记,《细则》将其明确区分为申请、受理、审核、记载4个阶段。就登记申请,《细则》对于申请材料及其形式、共有人申请、法定代理人和委托代理人代为申请等都进行了细致规范。就登记机构的审核,《细则》对于登记机构具体查验事项、实地查看的具体内容,都在《暂行条例》的基础上进行了进一步细化。尤其是对于实践中做法迥异的公告问题,《细则》详细列举了需要进行公告的各种情形,并对公告的方式、期间、公告内容、后果等进行了详细的规定。《细则》还就依嘱托登记、权属证书和登记证明的发放、补发、换发、收回等,都规定了细致、完善的程序。

  此外,在各种具体登记类型中,《细则》也对其中的特殊程序作出了规范。主要涉及以下几类:一是对依职权登记的授权。例如,针对我国广大农村尚有大量未登记的不动产的现实,《细则》授权市、县人民政府根据情况组织开展集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记。为方便群众,此种登记所需的权属来源、调查等登记材料,由人民政府有关部门组织获取。二是对相关登记程序衔接的规定。例如,因围填海造地等新形成土地的,《细则》要求申请人应当在围填海造地等工程竣工后,申请国有土地使用权登记,并办理海域使用权注销登记。三是对特定登记类型规定了特定程序。例如,基于异议登记的临时性、急迫性,《细则》规定:不动产登记机构受理异议登记申请的,应当将异议事项记载于不动产登记簿。这实际意味着该类登记仅需申请、受理、记载3个环节,省略了审核的环节。

  简化证明要求,限制申请材料 

  《条例》明确将登记申请材料限于“法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料”,以避免登记机构借设定申请材料来扩张行政许可、滥设前置性审批

  实践中,各地登记机构存在着随意增加登记申请材料、登记前置条件的情形。例如:对新建房屋所有权的首次登记,有的地方要求将是否取得施工许可证也作为登记申请材料。而未取得施工许可证,属于行政处罚的范畴,与房屋所有权并无关系。还有地方规定,名下有违法建筑物的所有权人的合法房产不得办理抵押、转让登记,形成了合法财产与不法财产之间的“连坐”。

  《细则》认真贯彻《条例》的要求,对于各类申请材料进行了严格限制。

  《细则》以第四章、第五章共计十三节、七十个条文,对于十二种具体登记类型进行了详细规定。这些规范中,大多数是对各种具体登记类型中各类申请材料的规定。通过全面细致的列举,最大限度杜绝了随意增设申请材料的可能性。

  就《细则》对各类登记类型中各项申请材料的具体规定来看,除了登记申请书、身份证明、权属证书等权利来源证明文件之外,主要包括:一是引发不动产权利变动的法律事实的证明材料。例如合同、继承证明材料、生效法律文书等。二是法律、行政法规规定的前置程序的证明。例如,以家庭承包方式取得的土地承包经营权,采取转让方式流转的,依据《农村土地承包法》的规定,要求提供发包方同意的材料。三是法律、行政法规规定的税费缴纳证明。例如:申请国有建设用地使用权首次登记的,《细则》依据《城市房地产管理法》的规定,要求提供土地出让价款缴纳凭证。这些材料,都是依据法律、行政法规必须提供的。

  基于便民利民的考虑,对于各类证明材料进行了选择性规定。在申请材料的设计上,《细则》在实现登记机构审查能力和申请材料匹配的同时,为当事人提供了多种选择。例如:自然人处分不动产,委托代理人申请登记的,理论上授权委托书应当经过公证。但《细则》允许被代理人与代理人共同到不动产登记机构现场签订授权委托书。再如:对于父母之外的监护人的监护关系证明材料,《细则》规定了人民法院指定监护的法律文书、公证文书等多种材料。这就在保证相关材料法律效力和证明力的同时,切实减轻了当事人的负担。

  合理配置职权,强化部门协同 

  《细则》在登记机构与相关国家机关职权衔接上,充分尊重了相关国家机关尤其是司法机关的职权,体现了国家机关之间的分工合作和有机配合

  就登记机构之间的关系,对于跨区域不动产登记,《细则》强调具体办理的机构在登记完毕后应当将不动产登记簿记载的登记结果告知不动产所跨区域的其他不动产登记机构;对于国务院批准的项目用海、用岛的登记,以及中央国家机关使用的国有土地等不动产登记,《细则》明确了相关登记机构的协调机制;对于地役权登记可能涉及的供役地、需役地分属不同登记机构管辖的情形,《细则》规定先由供役地所在地不动产登记机构完成登记,再将相关事项通知需役地所在地不动产登记机构。《细则》还强调信息平台的统一,要求各不动产登记机构按照统一的不动产登记信息管理基础平台建设要求和技术标准,做好数据整合、系统建设和信息服务等工作。

  就登记机构与登记嘱托机关的关系,《细则》第十九条明确规定,在相关国家机关依法持相关文书要求登记机构办理登记的情况下,登记机构直接办理不动产登记。而且,即便不动产登记机构认为登记事项存在异议的,其也只能向有关机关提出审查建议,而不能不予办理。针对实践中嘱托登记中最常见的查封登记,《细则》以专门一节进行了规定,对于嘱托材料、轮候查封、查封登记的注销以及嘱托机关等进行了细致规定。

  就登记机构与相关不动产交易管理机关的关系,《细则》在预购商品房预告登记中明确以预售合同备案作为前提,体现了对交易监管部门的尊重和配合;对于国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地的登记,明确由国土资源部受理并会同有关部门办理;在登记资料利用上,明确强调不动产登记机构应当与不动产交易机构建立不动产登记信息与交易信息互联共享机制,确保不动产登记与交易有序衔接。

  此外,《细则》还对人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关等相关国家机关的登记资料查询权进行了明确规定。

  (本文作者为中央财经大学教授、不动产法研究所所长,北京市法学会不动产法研究会副会长兼秘书长)

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