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集体经营性建设用地入市收益分配研究
2016-01-22 | 来源: 中国国土资源报 | 【 】【打印】【关闭

  集体经营性建设用地入市流转的收益分配关系 

  集体经营性建设用地入市收益,是指集体经营性建设用地使用权在初次流转和再次流转过程中所产生的收入与利得的总和。集体经营性建设用地入市收益存在三层分配关系。第一层分配关系是入市总收益在农民集体和政府间的分配关系,决定了农民集体的土地净收益;第二层分配关系是政府所获收益在各级政府和不同地区间的分配关系,关系到地区利益的平衡;第三层分配关系是农民集体的土地净收益在集体与成员、成员与成员间的分配关系。

  由于入市收益的分配涉及多元利益主体,要想平稳推进土地制度改革,就必须合理安排分配格局,平衡各方利益关系。

  收益分配矛盾 

  区域收益分配矛盾。按照十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)要求,入市的集体经营性建设用地须以符合规划和用途管制为前提,即现状用途和规划用途均为集体经营性建设用地。而且,在国家层面的试点文件中,入市流转的客体被严格限定为存量集体经营性建设用地。然而,从历史的角度看,改革开放初期乡镇企业在各地发展极不平衡,珠三角、长三角等东南沿海地区规模巨大,而中西部地区却微不足道,因此集体经营性建设用地的数量也差异巨大。土地数量上的差异将导致东西部农民在土地收益上出现差距。即使将来增量集体经营性建设用地也可以合法入市,经济发展水平和市场发育水平的差异也会导致中西部地区有地无市,区域收益矛盾突出。

  另外,从区位因素的角度看,集体经营性建设用地距离中心城市越近,增值空间就越大,快速城市化时期尤其如此,正如一些学者指出,农民群体已经严重分化为5%的城郊农民和95%的非城郊农民。可以想见,在集体经营性建设用地入市流转后,因为土地位置的差异,城郊农民和非城郊农民这两个群体的土地收益差距会进一步扩大。

  城乡收益分配矛盾。集体经营性建设用地入市打破了地方政府在土地一级市场中的双向垄断格局。在需求不变的条件下,土地供给的增加会降低城市土地价格,进而减少地方政府的土地出让收益。同时,入市收益和征地补偿间的利差将增加征地工作难度,要想顺利实现土地征收,只有提高补偿标准,而征地成本的增加进一步压缩地方政府收入。

  解决收益矛盾的对策建议 

  土地制度和经济体制、发展方式休戚相关。特定的土地制度必然与特定的经济体制和特定的发展方式相适应。以城乡二元分割和政府垄断供地为特征的传统土地制度,支撑的是低成本扩张的城镇化模式和高污染、高能耗、高成本的经济增长模式,与这新的城镇化模式和经济增长模式难以兼容。因此,在整体发展视角下对土地制度、经济体制和发展方式进行配套性改革才是解决现有问题的出路。然而,制度框架的调整不是一朝一夕就能完成的,在过渡期内、现有制度框架下,可通过改革土地税制、建立地票机制和完善股权管理等措施,分别从宏观、中观和微观层面化解集体经营性建设用地入市收益分配中的矛盾。

  改革土地税制。目前,尚无面向集体经营性建设用地流转而征收的税收,这方面的税制建设应当跟进。

  首先,新一轮土地制度改革是市场导向的,市场经济保证的是作为过程的公平,而公平又是以承认差异为前提的,收益的多寡取决于生产要素在生产过程中发挥的效率,故而市场条件下形成于初次分配领域的收入差距具有一定的客观必然性。也就是说,集体经营性建设用地入市收益的初次分配导致东西部经济发展水平差距扩大化,这在一定程度上是市场取向的经济改革的必然产物。于是政府就需要发挥税收的调节功能,对形成于初次分配领域的收入差距进行有效调节,以缓和社会成员间因起点不同——例如存量集体经营性建设用地在东、西部地区的分布不均——等因素导致的收入悬殊。

  其次,如前所述,集体经营性建设用地直接入市将使地方政府收入减少,通过税收获取部分土地增值收益增加地方收入,使之能持续承担城市建设和工业发展的责任。同时,收入的增加有助于调动地方政府推动集体经营性建设用地入市的积极性,为建立城乡统一的建设用地市场创造条件。

  从税收范围上看,现行土地税收的征税对象,大都不包括农民集体土地,税收范围较窄,滞后于社会经济发展实践。从税负分布环节看,土地流转环节税负较重,而保有环节税负较轻,这样的税负分布结构强调对土地流转环节征税,抑制了土地的流转,不利于土地资源的集约利用和土地要素的有效配置。

  针对税收范围过窄的问题,应将集体经营性建设用地纳入征税范围。针对税负分布环节不科学的问题,应在保有环节对房地产统一开征不动产税,并在流转环节对土地增值税进行全面改革。

  1.开征面向集体经营性建设用地的不动产税。不动产税是财产税性质的土地税。实行中央与地方分享税制的国家,大多由地方政府征收不动产税。该税种从价计征,计税依据通常是土地和房屋的市场评估价值,纳税人为不动产产权的所有人。面向集体经营性建设用地的不动产税的纳税人是农民集体,课税对象是集体经营性建设用地和地上建筑物,计税依据是集体经营性建设用地及其上建筑物的市场评估价值。参考国际经验,宜将面向集体经营性建设用地的不动产税作为地方税,由地方政府享受绝大部分甚至全部税额,以弥补集体经营性建设用地直接入市造成的土地出让金缺口。

  2.全面改革土地增值税。建议对土地增值税进行全面改革。土地增值税的纳税人是转让土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人,课税对象是土地的增值额,征税方式为从价计征。土地增值税通常是以中央税为主的共享税。现阶段,我国土地增值税一直征收不力,原因在于税制繁复,税率高,税基窄,而征管宽。本文建议,在保留土地增值税的基础上,从拓宽税基、降低税率、简化税制和严格征管4个维度对其进行全面改革。

  所谓拓宽税基,是将集体经营性建设用地的初次流转收益和再次流转收益纳入土地增值税的征收范围。所谓降低税率,是指改四级累进税率为比例税率,从各方面接受程度出发,根据试点地区各级政府在初次分配中直接参与分成的比例测算出基准税率,在中央政府设定税率上下限的条件下,地方政府可据当年收支规模自行规定当地适用税率。所谓简化税制,是指在集体经营性建设用地初次流转时,初次流转增值税额可由初次流转收入总额乘以比例税率直接得出。再次流转时沿用原增值税额计算公式,但将四级累进税率简化为比例税率,同时采取合并同类项等方式简化法定扣除项目。所谓严格征管,是通过相应提高地方政府的土地增值税分享比例来调动地方政府的积极性,进而从根本上改善土地增值税的征管效果。

  建立地票机制。远郊地区和中西部地区农村集体经营性建设用地“有地无市”的困局可以通过地票机制的合理运用来破解。在符合规划和用途管制的前提下,远郊地区和中西部地区农村集体经济组织征得农民同意后可对富余的集体经营性建设用地实施复垦。复垦所得耕地由当地土地部门进行验收,在保证数量的基础上要重点把关复垦地质量。腾出的集体经营性建设用地指标形成地票,进入农村土地交易所公开交易,所得价款扣除复垦成本和管理费用后全部归农村集体经济组织所有,政府不参与分成。独立市场主体通过竞买取得地票证书后,可在东南沿海或城市近郊等发达地区按规定取得符合规划的待开发土地。

  完善股权管理。在农民集体的土地股份制改革中,于股权设置环节,于某一时点上将存量集体资产折股按份量化到人的做法,是公平向技术的妥协,有效划定历史存量分配格局、实现便利管理的同时却不利于对未来的变化进行调控。在股权管理环节,股权不随人口变动而调整的静态管理模式则进一步固化了这一分配格局,股权的固化不仅有碍于股份组织的发展壮大,在集体经营性建设用地因入市而凸显资产价值后,更会带来新老集体成员间的利益分配矛盾。

  为解决现存问题,建议参考宅基地使用权以户为单位的管理办法,可在“分股到人”的基础上按户进行股权管理。也就是说,股权虽然量化到人,但股权证书按户颁发,一户一本,股份红利同样按户分配,这样可以在户内自行调节人口变动矛盾,如此既解决了代际收益分配矛盾,又可以控制管理成本。

  在“股权设置量化到人、股权管理按户进行”的基础上,还要建立股权流转机制和股权退出机制,允许股权在农民集体内部继承、赠予和转让,待条件成熟后,逐步放宽流转范围,最终实现股权流转的社会化。同时,集体成员在自愿的前提下可将所持股权份额退出提现,进而实现集体经营性建设用地入市收益分配关系的动态平衡。

  (作者分别就读和供职于中国地质大学(北京)土地科学技术学院)

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